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北上廣或迎人口拐點,超大城市的人口疏解如何才能找到平衡點?

2019-10-31 08:23:38    來源:新華社

早上7點半,家住北京雙井的孫女士擠進了北京地鐵10號線,前往中關村上班,“人都被擠成了照片”。顧不得與陌生人嚴重擠壓的尷尬與苦惱,她很慶幸自己趕上了這班車。她不知道的是,即便如此,實際上,這條北京最繁忙的地鐵線路,在2015年全年減少了近1億人次的客流量。

截至2015年末,北京、上海、廣州常住人口總數達近6000萬人。但隨著這幾個城市相繼提出人口控制和疏解的政策,去年,北上廣等城市隱現“人口拐點”的信號。北上廣三地政府今年上半年陸續公布的常住人口數據顯示,北京出現核心區人口減少,上海出現人口負增長,廣州出現人口增速階段性放緩。

面對人口疏解,哪些人走了,哪些人會留下,超大城市的人口疏解如何才能找到平衡點?

北上廣人口拐點來臨?

北京市2015年末常住人口比2014年末增加18.9萬人,但增幅下降,與2014年相比少增加17.9萬人。同時,北京2015年末城六區常住人口占全市比重比2010年下降0.6個百分點。

上海市2015年末常住人口總數比2014年末減少10.41萬人。這是新世紀以來,上海市常住人口首次出現負增長,降幅為0.4%。

廣州市2010年至2014年5年內,廣州的常住人口總共僅增長了30余萬人,總體看,“十二五”較“十一五”增速出現階段性放緩。

北上廣人口增長的變化是不是一個拐點?對此有觀點認為,中國超大城市人口自然增長率在下降。在上海,有專家根據小學入學人數、公共交通客運量等較為基礎的數據分析,印證了2015年上海人口自然增長率的確下降。對于“賬面人口”的變化,也有專家指出,其重要動力是政策的驅動,其中大城市嚴控、疏解人口成為主因。

據了解,在被疏解的對象當中,與超大城市定位不符的批發市場、中低端產業從業與就業者占比較大。在北京中關村疏解低端電子賣場的背景下,僅存的幾家賣場之一--“鼎好”大廈負責保潔的陳先生告訴記者:“我在這里工作5年了。剛開始,鼎好一期加二期保潔員工一共150人左右,現在已經不足100人。”

實際上,北上廣地方政府近一兩年都在大力推進人口疏解的工作,而基層官員的任務壓力陡增,在考核指標上甚至排在GDP之前。“市一級大會上,區級官員談起人口疏解指標都十分謹慎認真,不像說起GDP那樣‘談笑風生’。”一位政府官員告訴記者。

中國社科院人口與勞動經濟研究所所長張車偉認為,當一個城市經濟仍處于快速增長狀態,人口的增加就是必然的結果,做人口減法比做經濟加法確實要難。

從2016年北京地方兩會看到,核心城區都將人口疏解問題列入了政府工作報告。2015年北京某區曝光地下公寓大肆改建群租房新聞后,該區區委書記曾親自查辦處理。

“地方政府設立人口紅線,每年設置人口疏解指標,起碼從‘賬面’上給不堪人口壓力重負的超大城市,提出了解決問題的方向,并以搬遷市場、拆除違建、清理群租房等城市管理形式積極推進。”暨南大學管理學院教授胡剛說。

北上廣不相信眼淚,被疏解者不愿放棄機會

在地方政府強力推進人口疏解的同時,北上廣的巨大資源虹吸效應,仍然讓大量疏解目標人群不愿輕易離開。

電視劇《北上廣不相信眼淚》曾經讓很多人看到在超大城市奮斗打拼的艱辛,但實際上,為了能留在北上廣,很多外來人口努力在政策夾縫中尋找機會。

在北京,一直居高不下的房價、房租,證明了高中低各層面外來人口對于這個大城市的剛性向往。一位銀行業內人士表示,從銀行給房地產企業和購房者放貸的角度看,地產投資是人口流入流出的風向標,北京、上海地王頻出,恰恰印證了其強大的人口吸引力。

而在非核心功能疏解方面,根據北京市近期公布的人口疏解計劃,今年,故宮(微博)周邊、百榮世貿商城、永外城文化用品市場、南鑼鼓巷主街、簋街和東華門小吃街等區域都要啟動疏解。但在小店被疏解的同時,僅在北京東二環至東四環沿線,至少有十家大型購物餐飲場所數以萬計的中低端勞動崗位都是剛需。

在北京市東城區某危舊房改造后的新型社區可以看到,盡管小區里每套房子都價值數百萬元,但在樓房不起眼的入口下面,一條條長長的、坑洼不平的通道盡頭,是另外一種截然不同的生活。在僅1.5米寬的狹長走廊兩旁,每個出租屋門口都堆放著鞋子、水桶、垃圾袋甚至還有自行車等各種雜物。走廊的盡頭是公共洗手間,擠滿了忙著洗漱和方便的住戶。空氣中飄散著油煙、香煙和發霉的氣味,隔著墻也能清楚地聽到出租屋內電視機的嘈雜聲。據“二房東”介紹,這類地下出租屋內多住著從事餐飲行業的服務員和廚師以及其他外來務工人員。

今年4月北京市職業介紹服務中心發布的“2016年上半年北京市人力資源市場供求形勢分析”顯示,北京市上半年服務業用人缺口高達17.6萬人。而中國人力資源市場信息監測中心公布的數據也顯示,上海市今年一季度餐廳服務員、廚工的崗位缺口與求職人數比高達9:1。

在這種情況下,被疏解的人口只得一層層向外轉移。位于北京朝陽區與順義區交界處的孫河鄉,截至2014年底的戶籍人口2.2萬人,而流動人口達5.6萬人。記者多次在孫河鄉沙子營村調查,2016年,隨著產業調整、清理違法群租房等措施,該村外來人口從高峰時的1.6萬人減少至七八千人。離開的七八千人中,一部分返回了老家,還有數千人搬到了位置更遠的順義、昌平等地。

胡剛表示,外來人口集中居住在城鄉接合部,違建遍地,在傳統村莊外形成了外來人口聚居的“村外村”。

人口、資源與利益的平衡點在動態中不斷調整

除了北上廣面臨的虹吸效應與功能疏解之間糾結,大城市還面臨人戶分離帶來的戶籍人口機械遷入與“拖著不走”的問題。據了解,在城市核心城區,由于教育、醫療資源相對集中,不少人青睞將戶籍遷入,給城市人口管理帶來很多弊端,也與人口疏解的大方向相悖。

北京市東城區、西城區的統計數據顯示,兩區戶籍人口比常住人口多了約20萬人。國家行政學院教授汪玉凱表示,人戶分離是北京人口疏解面臨的重要問題。而且在北京人戶分離的很多是高端人士,包括國外定居、調離北京、異地交流任職、經商人群等等,這些人“人不在戶籍還在”。

不管是哪一類城市常住人口,當下超大城市受限于資源與環境壓力出臺的人口疏解政策,都將繼續在實踐中尋找平衡點。北京市人口研究所副所長尹德挺指出,人口疏解不能傷害城市自身活力,忽視對部分行業勞動力的剛性需求。第六次人口普查數據顯示,流動人口已成為北京黃金年齡段的就業主體,如在北京16-19歲、20-24歲、25-29歲的常住就業人口中,流動人口分別約占92%、70%和54%,部分行業對流動人口的剛需增強。

上海社科院人口與發展研究所副所長周海旺表示,對于大城市的人口調控,更應該注重人口結構、素質和合理布局。

除了人口疏解問題本身,其帶來的整體城市功能規劃問題也需要一些新思路。在城市配套服務上,北京市政府提出,要注意批發市場疏解以后菜價、肉價的波動,不能說批發市場一走,菜價一下就上去了,要做好供應。

而對于大都市圈的整體規劃,目前工作在北京、上海,居住在燕郊、昆山等潮汐式工作生活帶來的交通、教育、醫療等問題,也需要統籌協調解決。張車偉認為,在人口調控中應重點解決中心城區人口過密問題,也要統籌都市圈的產業布局、經濟活動和公共服務,引導人口合理聚集。

這兩年受到高度關注的北京城市副中心建設也與此相關。據了解,通州預計還能承接大約40萬人口。未來,通州將吸納城市核心區的優質醫療、教育資源,全面建立起與北京城市副中心定位相匹配的三級醫療、教育服務體系。

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